Europejska Sieć Migracyjna

Aktualności

Relacja z 7. konferencji Krajowej Sieci Migracyjnej - kierunki i ewolucja systemów zabezpieczenia społecznego względem cudzoziemców

Kierunki i ewolucja systemu zabezpieczenia społecznego cudzoziemców w świetle zobowiązań międzynarodowych w zakresie polityki społecznej to zagadnienie, któremu poświęcona była siódma konferencja Krajowej Sieci Migracyjnej, która odbyła się 25 czerwca br. w Warszawie.

Otwierając konferencję, pani Monika Prus – Dyrektor Departamentu Polityki Migracyjnej MSW, zwróciła uwagę, iż w przeciwieństwie do niektórych krajów UE, w Polsce zagadnienie dostępu cudzoziemców do świadczeń zabezpieczenia społecznego jest często pomijane w dyskursie na temat imigracji oraz w ramach debaty publicznej nad polityką społeczną. Podkreśliła, iż uprawnienia migrantów do zabezpieczenia społecznego są kwestią wrażliwą społecznie. Tym samym ważne jest badanie oraz informowanie ogółu społeczeństwa o faktycznej skali korzystania z tych świadczeń. W przeciwnym razie może dojść do nieuprawnionej „stygmatyzacji”, a nawet wykluczenia społecznego określonej grupy osób.

W ocenie p. Magdaleny Sweklej – Zastępcy Dyrektora Departamentu Rynku Pracy w MPiPS ewolucja podejścia UE w zakresie zasad wjazdu i pobytu na terenie państw UE obywateli państw trzecich wskazuje na tendencję zrównywania w coraz większym zakresie praw dotyczących dostępu do programów polityki społecznej obywateli państw trzecich z prawami przyznanymi obywatelom UE. Pewnym wyjątkiem w tym zakresie pozostaje dostęp do pomocy społecznej, który to w najbliższej przyszłości będzie najprawdopodobniej jedyną różnicą w statusie mobilnego obywatela UE/członków jego rodziny a obywatelem państwa trzeciego. Pani Sweklej podkreśliła, iż w Polsce, w przeciwieństwie do wielu państw UE, główny strumień migracji stanowią migracje zarobkowe, w tym przede wszystkim migracje o charakterze krótkoterminowym. Celem pobytu migrantów jest więc przede wszystkim wykonywanie pracy, a nie uczestnictwo w programach polityki społecznej. Podkreśliła też, iż w związku z wejściem 1 maja 2014 r. istotnych zmian w polskich przepisach, wynikiem których jest rozszerzenie kategorii cudzoziemców mogących korzystać ze świadczeń z tytułu bezrobocia coraz bardziej pilnym staje się przygotowanie urzędów pracy do obsługi większej liczby cudzoziemców. W tym celu MPiPS rozpoczyna serię szkoleń dla pracowników m.in. powiatowych urzędów pracy (w tym szkoleń językowych oraz z zakresu komunikacji międzykulturowej).

Tematem pierwszego panelu była ewolucja i kierunki zmian systemów zabezpieczeń społecznych w kontekście cudzoziemców. Jak wskazał p. Kenichi Hirose z Międzynarodowej Organizacji do Spraw Pracy (ILO), podstawowym narzędziem mającym na celu zapewnienie migrującym pracownikom praw z tytułu zabezpieczenia społecznego jest koordynacja (nie mylić z harmonizacją) systemów zabezpieczenia społecznego. Jest ona możliwa na podstawie konwencji międzynarodowych (w tym konwencji ILO i Rady Europy) lub wielo- i dwustronnych umów. Jak wynika z dotychczasowych doświadczeń, umowy bilateralne są jednak najbardziej skutecznym narzędziem regulującym tę kwestię.

Przykładem konwencji międzynarodowej jest Europejska Karta Społeczna z 1961 roku, która jak się okazuje jest dokumentem Rady Europy ratyfikowanym przez największą liczbę państw członkowskich (43 spośród 47 państw). Pomimo to, zdaniem p. Lilji Gretarsdottir - przedstawicielki Rady Europy, jest ona stosunkowo rzadko wykorzystywana.

Omawiając uregulowania unijne dotyczące praw obywateli państw trzecich do zabezpieczenia społecznego, p. Herwig Verschueren z Uniwersytetu w Antwerpii, podkreślił, iż istnieje szereg dyrektyw regulujących sytuację w zakresie dostępu do świadczeń zabezpieczenia społecznego określonych grup cudzoziemców spoza UE, w tym przede wszystkim migrantów zarobkowych oraz osób poszukujących ochrony międzynarodowej. Każda z dyrektyw reguluje jednak tę kwestię odmiennie i w różnym zakresie, a co najważniejsze nie regulują one kwestii agregacji okresów składkowych oraz transferu świadczeń do państw pochodzenia imigrantów. Na pytanie czy UE powinna negocjować umowy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w imieniu wszystkich państw członkowskich, p. Verschueren stwierdził, iż wydaje się, że poszczególne państwa UE preferują zawierać umowy na zasadzie dwustronnej. Niektóre z państw członkowskich kwestionują ponadto kompetencje UE w tym zakresie.

Dyskusja podczas drugiego panelu toczyła się głównie wokół wyników studium badawczego zrealizowanego przez Europejską Sieć Migracyjną na przełomie 2013 i 2014 roku dotyczącego dostępu migrantów do systemu zabezpieczenia społecznego w krajach UE. Badanie potwierdziło z jak dużą różnorodnością zasad kwalifikowalności mają do czynienia obywatele państw trzecich chcący skorzystać ze świadczeń zabezpieczenia społecznego w poszczególnych państwach UE. Co ciekawe istnieje związek pomiędzy mechanizmem finansowania danej kategorii świadczeń a zakresem, w jakim obywatele państw trzecich mają do niej dostęp. Ponadto stosowane przez szereg państw UE praktyki administracyjne w zakresie ustalania kwalifikowalności cudzoziemca do danego świadczenia (np. stosowanie tzw. „testu na zamieszkanie”) może wpływać na jego faktyczny dostęp do tego świadczenia, a niekiedy stanowić istotną przeszkodę w dostępie, nawet jeśli praktyki te są stosowane w jednakowy sposób zarówno w stosunku do obywateli państw trzecich jak i obywateli państw członkowskich.

Konkretne rozwiązania i wyzwania w zakresie dostępu cudzoziemców do świadczeń zabezpieczenia społecznego przedstawiono na przykładzie czterech państw UE: Polski, Hiszpanii, Czech oraz Węgier. Sytuację w kontekście Polski przedstawiła p. Karolina Łukaszczyk z polskiego Krajowego Punktu Kontaktowego ESM, która zaznaczyła, iż niewątpliwie słabą stroną polskiego systemu zabezpieczenia społecznego jest jego wymiar zewnętrzny przejawiający się przede wszystkim brakiem umów z Białorusią, Wietnamem, Chinami oraz Rosją – państwami pochodzenia najliczniejszych grup migrantów aktywnych zawodowo w Polsce. Istotnym wyzwaniem jest również stosunkowo duży odsetek cudzoziemców pracujących w „szarej strefie” (głównie w sektorze rolniczym oraz budowlanym), co z definicji sytuuje ich poza systemem świadczeń społecznych o charakterze ubezpieczeniowym. Zwróciła również uwagę na fakt, iż biorąc pod uwagę nowe zasady funkcjonowania systemu emerytalnego w Polsce, może dojść do sytuacji, w których wysokość świadczeń emerytalnych otrzymywanych z polskiego systemu ubezpieczenia społecznego przez wybrane kategorie cudzoziemców będzie stosunkowo niska, a niekiedy również niższa od emerytury minimalnej (ustalonej aktualnie na poziomie ok. 850 zł).

Hiszpania, podobnie jak Polska, opiera swój system zabezpieczenia społecznego w większości na świadczeniach o charakterze ubezpieczeniowym. Jak podkreśliła p. Sara Corres Armendáriz z hiszpańskiego Krajowego Punktu Kontaktowego ESM, Hiszpania w ostatnim okresie w coraz większy sposób stara się powiązać kwestie związane z zabezpieczeniem społecznym z prowadzoną polityką migracyjną. Ma temu m.in. służyć rozwiązanie polegające na uzależnieniu uzyskania zezwolenia na pobyt i pracę od dokonania rejestracji w systemie zabezpieczenia społecznego (w przypadku odnowienia zezwolenia – długości okresu objęcia ubezpieczeniem), co w rezultacie ma zapewnić skuteczność wnoszenia przez migrantów wkładu do tegoż systemu i zapobiec nadużyciom.

Éva Lukács Gellérné z węgierskiego Krajowego Punktu Kontaktowego ESM podkreśliła, iż z perspektywy Węgier ważne jest utrzymanie monopolu państw członkowskich w zakresie negocjowania i zawierania umów bilateralnych regulujących koordynację systemów zabezpieczenia społecznego. Obecnie zawierane przez Węgry tego typu umowy odnoszą się przede wszystkim do świadczeń emerytalnych (kilka tysięcy osób rocznie transferuje emerytury przyznawane w ramach węgierskiego systemu emerytalnego do państw trzecich, głównie do USA).

Jak podkreślono w dyskusji, brak woli danego państwa, a nie różnice w systemach zabezpieczenia społecznego nie są głównym powodem, dla którego nie dochodzi do zawarcia umów bilateralnych. Jak wynika z doświadczeń Polski, Czech, Węgier dotyczy to głównie państw powstałych po upadku ZSRR.

Ostatni, trzeci panel był okazją do porozmawiania w gronie polskich ekspertów o organizacji systemu zabezpieczenia społecznego cudzoziemców w Polsce. Pan Michał Polakowski z Fundacji Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz (ICRA) zwrócił uwagę, iż polityka społeczna, którą kierujemy do imigrantów jest pochodną polityki społecznej danego kraju. Model polityki społecznej prowadzonej przez Polskę ma charakter liberalny, co oznacza, iż jest ona bardzo silnie związana z wykonywaniem pracy. Bardzo mało jest w Polsce programów polityki społecznej, które są związane tylko z faktem przebywania na terytorium kraju. Z perspektywy porównawczej, hojność polskiej polityki społecznej jest zatem wyjątkowo niska. Skupiona ona jest na bardzo specyficznych grupach i zapewnia stosunkowo niski poziom zabezpieczenia społecznego. W tym kontekście, wskazał, iż niepokojące jest swoiste zaimportowanie z innych krajów do Polski dyskursu na temat tzw. turystyki zasiłkowej, który przejawia się zakładaniem istnienia złej woli po stronie cudzoziemców przybywających do Polski. Przyjęcie takiego założenie widoczne jest m.in. na etapie kształtowania regulacji w zakresie dostępu cudzoziemców do świadczeń zabezpieczenia społecznego. Zagrożenie wystąpieniem ewentualnych nadużyć ma w Polsce niewielkie zastosowanie. Polska jest bowiem przede wszystkim beneficjentem tzw. zasobu migracyjnego; cudzoziemcy przebywający w Polsce płacą podatki i opłacają składki, a w znikomym stopniu korzystają ze świadczeń społecznych. Należy równocześnie pamiętać, iż z jednej strony jest to wynik cech i zachowania cudzoziemców przybywających do Polski, a z drugiej strony konsekwencja charakterystyki polskiego systemu polityki społecznej.

O skali oraz charakterze wsparcia, z którego korzystają cudzoziemcy mówiła na podstawie doświadczeń województwa lubelskiego p. Monika Budka pracująca na co dzień w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie (MOPR) w Lublinie. Jak wynika z jej wieloletnich obserwacji, cudzoziemcy zgłaszający się do MOPR-u, oprócz pomocy finansowej, bardzo często poszukują wsparcia w konkretnych sytuacjach życiowych (uregulowanie pobytu, rozwiązanie sytuacji konfliktowych w rodzinie, np. w przypadku wystąpienia przemocy), którego udzielenie nie generuje wprost kosztów finansowych, ale generuje pracę i czas konkretnych pracowników socjalnych. Co ciekawe, w kontekście pracy socjalnej, dostrzegalna jest niekiedy swoista pozytywna dyskryminacja na korzyść cudzoziemców w porównania z sytuacją Polaków. Odpowiadając na pytanie dotyczące ewentualnych nadużyć w zakresie korzystania przez cudzoziemców z pomocy społecznej, stwierdziła, iż ich odsetek jest porównywalny do odsetka naruszeń stwierdzonych w odniesieniu do obywatel polskich.

Zdaniem p. Katarzyny Szymańskiej - Zybertowicz z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, jeżeli w działaniach składających się na pomoc społeczna, poczucie bezpieczeństwa zostanie zredukowane jedynie do zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego to dana jednostka/zbiorowość otrzymuje sztuczny, wypreparowany świat, co może bezpośrednio wpływać na chęć aktywnego wpływania na swój los oraz w długoterminowej perspektywie prowadzić do pogłębiania wykluczenia społecznego.

Nawiązując do powyższej kwestii p. Paulina Babis z Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej wykluczyła w najbliższym czasie ewentualną zmianę aktualnej doktryny przyjętej w polskiej polityce społecznej, a konkretnie w zakresie pomocy społecznej. Nie ulegnie zatem zmianie katalog osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Korzystając z okazji poinformowała również o zakresie planowanych rozwiązań w zakresie integracji cudzoziemców, którzy przyjeżdżają do Polski w celu innym niż pooszukiwanie ochrony międzynarodowej. Zgodnie z nimi, integracja tej grupy cudzoziemców zostanie wyłączona z systemu pomocy społecznej. Planuje się, żeby to władze lokalne były odpowiedzialne za tworzenie tzw. „programów oprowadzania po domu”, czyli wstępnych programów integracyjnych. Drugim filarem działań w zakresie integracji cudzoziemców byłyby realizowane lokalnie bądź przy współpracy z organizacjami pozarządowymi, kursy języka polskiego dla cudzoziemców.

Prezentacje wygłoszone w trakcie spotkania przez zaproszonych prelegentów znajdą Państwo w zakładce "Wydarzenia".

  • Na zdjęciu: p. Monika Prus (MSW)
    Na zdjęciu: p. Monika Prus (MSW)
  • Na zdjęciu: p. Magdalena Sweklej (MPiPS)
    Na zdjęciu: p. Magdalena Sweklej (MPiPS)
  • Na zdjęciu: p. Roderick PARKES (PISM)
    Na zdjęciu: p. Roderick PARKES (PISM)
  • Na zdjęciu: Kenichi HIROSE (IOM)
    Na zdjęciu: Kenichi HIROSE (IOM)
  • Na zdjęciu: Herwig VERSCHUEREN (University of Antwerp – Free University of Brussels)
    Na zdjęciu: Herwig VERSCHUEREN (University of Antwerp – Free University of Brussels)
  • Na zdjęciu: Lilja GRETARSDOTTIR (Rada Europy)
    Na zdjęciu: Lilja GRETARSDOTTIR (Rada Europy)
  • Na zdjęciu: uczestnicy II-ego panelu
    Na zdjęciu: uczestnicy II-ego panelu
  • Na zdjęciu: uczestnicy III-ego panelu
    Na zdjęciu: uczestnicy III-ego panelu
  • Na zdjęciu: Katarzyna SZYMAŃSKA-ZYBERTOWICZ (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu)
    Na zdjęciu: Katarzyna SZYMAŃSKA-ZYBERTOWICZ (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu)
  • Na zdjęciu: uczestnicy konferencji
    Na zdjęciu: uczestnicy konferencji
do góry